本报告是《宏观政策评价报告2017》之分报告一，作者为中国人民大学经济学院刘哲希博士。
制定宏观政策的核心在于设定合理的政策目标，并运用适当的政策工具予以实现。历史经验表明，如果政策目标设定不合理、政策工具运用不当，那么宏观政策不仅难以起到保持经济平稳运行的作用，而且很容易加剧经济波动，甚至引发经济危机。比如，上世纪70年代的美国滞胀危机很大程度上就源于之前政府过度地追求经济增长与社会福利水平提升，从而实施了过于积极的财政政策与货币政策。再比如，本世纪以来美国忽略了金融稳定，长时间采取低利率政策刺激经济，这也最终成为了2008年全球金融危机爆发的主要原因。
对于中国而言，近年来宏观政策的目标在不断调整、工具手段也在不断创新，但始终难以有效缓解较大的经济下行压力。有鉴于此，十分有必要对宏观政策的目标与工具进行系统评价，从而为如何改善宏观政策的调控效果提出针对性建议，以更好地促进中国经济实现又好又快又稳的发展。为此，本报告将以2015年底中央经济工作会议与2016年初政府工作报告对宏观政策目标与工具的表述为基准，结合现代宏观经济理论和中国经济的实际运行情况，对2016年中国宏观政策的目标与工具进行全面系统的评价。
一、现代宏观经济理论所建议的政策目标与工具
宏观政策的目标与工具并非是一成不变的，自上世纪美国大萧条以来伴随着人们对宏观经济运行机制认识程度的不断加深，目标与工具一直在调整与优化。当前，现代宏观经济理论对宏观政策应关注哪些目标、使用哪些工具已基本达成共识。宏观政策目标方面，核心在于实现经济稳定与金融稳定。宏观政策工具方面，货币政策与财政政策是实现经济稳定的主要工具，其中货币政策扮演着更为重要的角色；宏观审慎政策是实现金融稳定的主要工具。
1. 宏观政策的目标是实现经济稳定与金融稳定
2008年全球金融危机之前，理论上宏观政策的目标是实现经济稳定，平抑经济的短期波动，从而尽可能使社会福利水平最大化。具体而言，经济稳定主要包括增长稳定与物价稳定两方面。短期内，增长稳定与物价稳定之间存在权衡取舍的关系，比如在特定时期政策制定者需要适度地提高对通胀的容忍度，以避免经济增长速度的大幅下滑。长期中，增长稳定与物价稳定则不存在取舍关系，而且保持较低且稳定的通胀环境对于促进经济增长尤为重要。正因如此，多数国家的宏观政策采取阶梯目标策略，即将物价稳定作为宏观政策的长期目标，而在短期内依据经济形势变化在增长与通胀之间进行有约束的相机抉择。
然而政策实践表明，宏观政策只关注经济稳定是不够的，还应关注金融稳定。尤其是上世纪80年代中期至2008年全球金融危机爆发之前的大缓和时期，美国虽然在宏观政策的有效调控下长期保持经济稳定，经济温和增长、通胀处于低位，但是金融体系的不稳定性不断加剧，最终引发了百年一遇的全球金融危机。而且，在金融加速器的放大机制作用下，一旦金融市场出现波动或金融体系运转不畅，更容易导致经济陷入长期且深度的衰退之中。由此，现代宏观经济理论打破了2008年全球金融危机前保证经济稳定就能保证金融稳定这一传统观点，认识到了金融稳定是宏观政策必须关注的重要目标。
因此在2008年全球金融危机以来，实现经济与金融的双重稳定成为了宏观政策的核心目标。美联储、英格兰银行以及欧洲央行在制定货币政策保证经济稳定的同时，在维护金融稳定方面均被赋予了更重要的任务。以美联储为例，2010年签署实施的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》赋予了美联储对系统重要性非银行金融机构以及储蓄类控股公司的监管权力，从而强化了美联储在维护金融稳定中的重要作用。不仅如此，美国等发达经济体还成立了专门负责监控与防范金融风险的职能部门，以进一步保证金融体系的稳定运行。
2. 宏观政策工具以货币政策为主导，并包括财政政策与宏观审慎政策等重要工具
第一，货币政策是调节经济短期波动最为灵活且有效的工具，因而在宏观政策中占据主导地位。灵活性方面，相比于财政政策往往受内在时滞较长等因素的影响，货币政策的内在时滞更短，能够对经济的短期波动作出迅速及时的反应。比如，央行通过公开市场操作等日常工具，就可以灵活地对货币供给与短期利率进行调节。同时，由于互联网时代信息传播速度极快，货币政策通过预期管理手段加强与公众的信息沟通，能够更快地影响公众预期，使得货币政策的外在时滞也进一步缩短。有效性方面，货币政策不仅可以通过传统利率途径对经济产生影响，还可以通过资产价格、信用等其他多条传导途径影响经济活动，从而更易于实现经济稳定。而2008年全球金融危机后量化宽松与前瞻性指引手段等非常规手段也被证明可以进一步提升货币政策的有效性。
第二，财政政策更多是在经济处于深度衰退时期发挥扩大内需的重要作用。由于经济短期波动时期货币政策能够灵活有效地予以应对，所以财政政策不需过多地对经济波动进行逆向调节。但是，在一些时期中经济体会陷入长达几年或十几年的持续且深度的衰退之中，比如，上世纪30年代的美国大萧条及90年代以来的日本大衰退。在此时期，货币政策通常会面临零下限等约束，操作空间较常规时期明显的收紧，因而单独使用货币政策难以应对经济的持续下行。积极的财政政策通过扩大财政支出或减少税收等方式，能够有效地为货币政策分担刺激总需求的压力，从而可以提升宏观政策的调控效果。而且，因为经济深度衰退时期所持续的时间较长，财政政策内在时滞较长等弊端会被弱化，对经济刺激效果更为直接有效的优势可以得到充分体现。
第三，宏观审慎政策是实现金融稳定的核心政策工具。由于经济稳定并不能保证金融稳定，所以根据丁伯根法则，仅靠货币政策难以兼顾经济稳定与金融稳定两大目标。比如，在经济下行时期，货币政策必须宽松以应对下行压力，但是低利率会强化市场的风险承担激励，从而加剧资产价格泡沫化趋势。2008年全球金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。因此，宏观政策要实现金融稳定目标，就需要纳入新的工具。从理论研究与各国的政策实践来看，宏观审慎政策可以较为有效地承担维护金融稳定的任务。具体而言，宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行逆周期调节，能够在金融市场出现泡沫化迹象时降低金融体系的风险承担激励，从而有效地增强金融体系的稳健性。
第四，产业政策不适宜作为宏观政策的主要工具。虽然产业政策在发展中国家的宏观政策中往往占据很重要的地位，但现代宏观经济理论并不建议将其列为宏观政策的主要工具。究其原因，产业政策的时滞过长，与宏观政策针对经济波动进行逆周期调节的定位相冲突。产业政策在实施过程中，首先需要相关部门全面调研并且制定产业规划，政策内在时滞较长，而从政策实施到收到成效的外在时滞更长。以扶持新兴产业为例，新兴产业的发展需要经历初创阶段、成长阶段和成熟阶段等环节，这往往需要数年甚至数十年。而且，如果产业政策过度迁就短期的经济增长目标，将不可避免地受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场发展规律，引发资源错配和结构失衡等问题。因此，产业政策不符合宏观政策工具的基本要求。
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