新华网四川频道12月15日电(本网记者吴光于)晚上10点，四川省人大常委会的办公楼里还亮着一盏灯，《地方立法理论与实务研究》的框架终于搭好了，整本书的布局和结构有了雏形，潘光霞啜了一口浓茶，转了转僵硬的脖子，刚准备披上外套，右肩传来一阵剧烈的疼痛。
对于老百姓来说，法律法规的出台过程总让人感觉神秘万分。作为2015年四川省十大法治人物中唯一的立法工作者，潘光霞是那种走在人堆里很难看出不同的普通人。只有当他用极快的语速谈起自己的工作时，让人由衷地对他的专业知识和严谨态度肃然起敬。
肩周炎已经伴随他多年，每当熬夜加班，症状就会加重。成都的冬天又阴又潮，虽然老潘最近又痛得手都抬不起来，却依然一如既往地加班，办公桌前一坐就是一整天。“处里一共就4个人，我是处长，责任重大。”他说。
蜀中善治 良法为先
“天下未乱蜀先乱，天下先治蜀后治。”承载着悠久历史的四川，自古给人们留下了难以治理的印象。
作为西部内陆省份，四川人口多、底子薄、不平衡、欠发达，要与全国同步全面建成小康社会，一方面科学发展、加快发展任务十分艰巨，另一方面还面临改革和转型过程中的各种矛盾和挑战。
欲有善治，必有良法。
近年来，四川省人大常委会聚焦推动经济发展方式转变、保障民生和发展社会事业、生态文明建设和文化大发展大繁荣等重点领域，开展立法工作。 在这一过程中，潘光霞所在的经济法规处承担起了近60%的法规的统审服务工作。
“每部法规出台前，都要召开几十次座谈会、论证会，还需要到省内省外去调研，听取意见建议，要撰写不同的汇报材料、报告、审议意见建议，要对每部法规草案进行数十次修改，而这些修改必须要有依据并与实际向结合，有针对性、可操作性。”他说。“上位法、平行法规、相关政策规定，甚至涉及的国际法都必须清楚。”
走进老潘略显凌乱的办公室，各类法律法规和法学理论书籍把小小的空间塞得满满当当。他说，每天在书海中徜徉、思索、工作，心里感到踏实而满足。
“每部法规草案在表决前都要历经三次审查：一审是对立法的必要性和可行性的审查;二审是可执性、可操作性、针对性的审查，主要针对当中的重大制度、规范内容，以及授权、管理等问题。三审主要审查法规与上位法、平行法规是否抵触、矛盾，是否与当地实际相结合。一般情况下，从一审到二审需要两个月，二审到三审需要两个月，三审到表决也需要两个月。”他说。
自从2009年干上了地方立法统审服务工作，老潘已经参加了30多部地方性法规的统审。细数着着这些成果，他脸上露着自豪的微笑：
《四川省城乡环境综合治理条例》——全国第一部有关城乡环境综合治理的地方性法规, 把市容市貌和环境卫生规制空间拓展至乡村，把“治理”概念写入行政类法规。从二万八千多字最后修改到了八千多字，法规每改一个字都万分严谨。为了这一部法规的出台，天天和老潘一起加班的经济法规处的钟波掉了七斤肉。
《四川省非税收入征收管理条例》——新的《立法法》《预算法》实施后，全国范围内出台的第一部涉及非税收入征收管理的地方性法规，对于加强非税收入管理，从源头上防止腐败，进一步优化发展环境，增强政府宏观调控和公共服务能力等都具有重要作用。
《四川农村扶贫开发条例》——四川针对农村扶贫开发的地方性法规，标志着扶贫开发工作步入法制化、规范化、制度化轨道……
“从事立法工作，首先得热爱，其次要耐得住寂寞，要坐得住、静得下心，还要有事业心、责任心、使命感和吃苦的精神。”他说。
脚踩泥土 立法需要听民声
今年4月，四川省十二届人大常委会第十五次会议通过了《四川省农村扶贫开发条例》。作为四川在构建“大扶贫”战略格局背景下颁布的首部农村扶贫工作地方性法规，这部法规的背后，凝聚着众多立法工作者的心血。
作为全国扶贫开发工作的重点省份之一，近500万贫困人口分布在四川的深沟大川，大小凉山彝区、高原藏区、川南乌蒙山区、川东北秦巴山区是扶贫的“主战场”，扶贫对象规模大，贫困程度深，制约发展的因素多。随着扶贫开发机制创新步伐加快，出现了一些新问题和新情况。
“国家制定的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出‘加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道’，甘肃、贵州等8个省已经先后制定了地方性法规，四川是全国扶贫工作重点省份之一，扶贫工作亟需法治引领。”他说。 “但立法决不是拍脑袋，有着严格的程序。立法也不是坐在办公室里翻翻理论，纸上谈兵，需要的大量脚踏实地的调研。”
也许，只有立法工作者才能体会，每一条看似平淡无奇的规定背后，凝聚了多少的调研、论证、甚至争论。
在《四川省农村扶贫开发条例》的统审中，潘光霞去了省内最边远的巴中市通江县的一个贫困村。“从高速公路到省道、县道，最后走机耕道，路越走越窄。最后的几百米全是黄泥巴路。”
村子里的青壮年全部在外打工，村子里只有老人。坐在一个破烂的农家小院中，潘光霞和20多位农民围坐在院坝篝火旁，听大家你一句我一句地讲，他一条条地记下。
“乡镇虽有财权，但是资金量少。真正的扶贫资金的落实还得靠县上。”
“要精准扶贫，扶贫实施方案究竟该不该落实到户?如果只落实到村，那些非贫困村里的贫困户怎么办?”
根据这些情况，回到成都后，老潘提出建议，在《四川省农村扶贫开发条例》第十三条中新增了两款，明确了“县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当根据本级人民政府制定扶贫开发规划，逐村逐户拟定年度扶贫实施方案，报本级人民政府批准后实施”，以及“县级以上地方人民政府有关部门应当结合行业特点，将农村扶贫开发工作纳入行业规划，优先保障贫困地区的资金、项目、技术、服务等需要，优先向符合条件的贫困地区安排重点工程和项目，优先审批贫困地区产业项目”。
在通江的调研中，老潘还见到了一位卧病在床的农民。村主任告诉他，由于老人长期生病，已丧失了劳动能力，靠扶贫已经“扶不起来”。
“当时我们意识到，这样的对象更适合进行民政救助，而不宜于纳入扶贫对象。”
“后来我们在条例中对扶贫开发对象作了界定，使扶贫开发对象与民政低保救济明确和区分开来，借鉴外省立法经验，我们在该条例第八条新增一款‘农村扶贫开发以年人均纯收入在省扶贫标准以下的具备劳动能力的农村居民为对象’，着重强调要具备劳动能力的农村居民为对象，不具备劳动能力的农村居民不能纳入，而是作为民政低保对象归为社会救助体系。”
潘光霞还发现，政府及政府有关部门出台重要政策、审批重大项目，对贫困地区发展和贫困人口影响巨大。
“比如水电开发的移民问题，如果处理不好就会引起重大的社会矛盾。我们借鉴云南、陕西等省立法经验，建立了贫困影响评价和辅助补偿制度。”《四川农村扶贫开发条例》第三十五条中规定“县级以上地方人民政府及其有关部门出台重要政策、审批重大项目前，对贫困地区发展和贫困人口生产生活可能产生重大影响的，应当组织开展贫困影响评估，确定扶助补偿措施。未进行贫困影响评估或者未明确扶助补偿办法的，不得出台重要政策、审批重大项目”的规定便是基于此。
在《四川农村扶贫开发条例》的二审中，有人提出，条例中使用财政专项扶贫资金的产业扶贫开发项目，可以通过协议方式，交由有关组织、企业实施的规定有悖《招投标法》。
针对这一意见，潘光霞再次调研。“在渠县，我们问了当地的老百姓和乡镇领导，大家都反映落实到农村去的基本都是小资金，而且要求建设项目完成时间要快。如果要走一系列复杂的招投标程序，时间就拖延了;另一方面，走程序过程中难免出现一些漏洞，导致本来就不多的资金再被重新分割一次，真正落到农民手中就很少了，还不如我们就直接交给基层，让农村自行建设，真正实现专款专用。”
最终，条例明确了使用财政专项扶贫资金的产业扶贫开发项目可以交由农民专业合作经济组织、企业或者专业大户实施。
“这些规定为构建政府主导、社会参与、市场运作和群众自力更生相结合的精准扶贫机制提供了第一手材料，找准了四川特点，使这部《条例》更具针对性和可操作性。”他说。
凝聚智慧 立法需要“最大公约数”
2012年3月29日，经过长达大半年之久开门立法的四川省物业管理条例，经过三审后，终于在四川省十一届人大常委会第二十九次会上获得表决通过。
“该条例出台的背后，是三十多次社会各界人士的座谈和面向全社会收集的600多条建议。通过凝聚各界智慧，最大化平衡各方利益诉求，形成了‘最大公约数’。”潘光霞说。
“条例到了三审阶段，还收到几百条意见建议。从2011年7月底四川省物业管理条例草案首次提请四川省人大常委会会议审议，再到二审，最后到三审通过，其间收到的意见和建议之多、之广，确实在四川省过去的立法经历中实属少见。光是要要接触的单位就包括住建厅、物管协会、各个街道办事处、社区、公安、质监局、水电气的管理部门、物价局、邮政管理局、业主委员会……”
通过几十次大小座谈会，一遍遍征求省直有关部门、21个市(州)人大常委会，以及省级相关部门、专家、社会人士的意见;从“请进来”审议、提意见，到“走出去”与小区居民面对面畅谈，再到媒体、网站全文公布，供全省社会各界人士“挑刺”。特别是在该条例二审之后，由于争议较大，四川省人大法制委、法工委又足足做了一个多月的调研，召开了30多个座谈会，从人大代表到业主代表、企业代表，再到法律学者、诉讼专家，甚至连省人大常委会机关的普通工作人员都找来谈话，了解他们对物业管理的看法，并作出了重大修改。
立法的过程潘光霞至今历历在目，尤其对把电梯纳入小区物业管理规定的出炉记忆犹新：
在一审、二审中，省质监局都提出在条例中增加特种设备电梯维护的相关条款，都未获得采纳。三审阶段，省质监局负责人再次向老潘反映该问题：目前电梯的越来越普及，由于其载客量大、使用次数多，已成为“世界上最繁忙的交通工具”。随着时间推移，电梯逐年老化，养护工作尤为重要。然而现实中，电梯的维修人员进小区却很困难，需要法律来保障维电梯的维护。
最终出台的条例明确了将电梯的管理纳入物业服务内容，同时还规定，小区的物管和小区的业主发现电梯出现故障，要及时报告给电梯的养护工人，按照规定处理故障，并上报相应的部门。
同时，《条例》还针对水电气费的定价、调价、收取方式做了规范，特别是对新建小区、已建成小区水电气基础设施的维护作了明确规定，要求新建小区水电气设施设备投入使用后，所有业主对该物业的产权移交给水电气部门，水电气部门接收后就承担起该设施设备的维修、维护和安全使用工作。
条例实施3年多，社会反映良好。如今，老潘又在思考新问题。
他说，当时制定条例的时候，只规定了邮递员、邮政机构可以在小区建信件投递箱，没有对快递进小区作出规定。如今随着快递业飞速发展，这个问题亟待规范。
“关于这个问题，立法时就存在很大的争议。业主委员会和物管机构坚决反对快递进小区。”他说，“原因很简单，快递公司都是私营的，快递人员没有统一的标志和证件，对其身份很难辨别，如果让快递进小区，将对小区造成安全隐患。下一步，我们的立法工作将会着力解决这个问题。”
迎难而上 立法需要善协调
“立法工作考验的是协调能力。”采访中，潘光霞不止一次地这样说。“经济类地方立法是一项综合性很强的工作，从立项到起草，从审议到批准，涉及部门非常多，调整社会关系特别复杂。”
以《四川省电力设施保护和供用电秩序维护条例》的出台过程为例，可谓历尽艰辛。
电力企业既是经营性企业，还承担着在地方发展中进行电能供应的职责，具有公益性。然而长期以来，四川省电力设施保护和供用电秩序维护情况比较严峻。当潘光霞到省电力公司调研时，说起电力企业在建设过程中遇到的难题，负责人讲得热泪盈眶。
以“线树矛盾”为例，农村老百姓或集体是林木的所有权人，然而电力高压线建设过后，树要往上长，电力部门为了保护高压电线就得去砍树，于是矛盾就出现了：老百姓认为电力企业破坏了树应该赔偿，而电力企业很委屈，认为自己是进行正常的维护。因为“线树矛盾”，各地纠纷频发，为此打架进派出所也不稀奇，甚至在一些地方，还发生过电力部门去搞维护，林业公安把人抓了的情况。
“除了‘线树矛盾’迫切需要解决，‘大电网、大枢纽、大平台’的战略目标，川电外送的重大工程，工商业的稳定用电，都需要一个规范的法制供电用电秩序;能源产品交易也需要一个健康合法的市场环境;而电的缺位也容易滋生犯罪，造成治安问题。电网设施遭受人为、非人为等因素损坏、破坏的可能性非常大，一旦电力设施遭到破坏或被损坏，被危害的其实是整个社会的公共安全。国家电力法立法严重滞后，迫切需要地方出台电力法规来解决矛盾。”潘光霞说。
然而在立法过程中，却遭遇了难题。
“经信委和发改委都有电力处，都有建设、规划的职能职责，两个部门都不松手，法制办拿着这样的情况也没有办法。”他说，“在二审中，我和法制办、经信委、发改委前前后后讨论过几十次，协调起来很困难。”由于各方争议很大，法制委建议主任会议搁置了该条例的继续审议。
为了不使立法工作半途而废，老潘带领处里的同志与省发改委、省经信委、省政府法制办和省电力公司等部门多次协商，考虑到省发改委、省经信委的职能划分，建议将原条例二审稿中电力建设、规划的有关内容拿出来，只保留电力设施建成后的维护和保护内容，电力建设、规划的内容交由将来制定的《四川电力建设条例》来规范，避免了两部门职能交叉，最终促使该《条例》继续审议并获常委会满票通过。
另一部费尽周折的法规是《四川省村镇供水条例》。
《四川省城市供水条例》中规定“省人民政府住房和城乡建设行政主管部门负责指导全省城市供水和城市供水管网覆盖范围内的节约用水监督管理工作”，而《四川省村镇供水条例》一审稿中却将针对“镇”供水工作的管辖交给了水利部门。
“由于该《条例》的适用范围与《四川省城市供水条例》存在争议，四川省住建厅建议将该条例中的‘镇’取掉，只规范到‘乡’，并要求将该条例名称改为《四川省乡村供水条例》。然而如果条例按照这样的意见修改，就违背了立法的初衷。”潘光霞说。
为了解决这一问题，老潘开始了漫漫协调之路，反复与省人大农委、省人大城环资委、省水利厅、省住建厅沟通，与这些单位的相关部门、处室座谈协商。不到100字的条款，解决问题的办法提出了数十个，几经反复，文字修改了上万字。
最终，他们找到了解决这一问题办法——用“谁建设谁主管”的方式解决了争议，将该条例第二条修改为“四川省行政区域内从事村镇供水、用水及相关监督管理活动，适用本条例。城市供水工程管网覆盖范围内的供水、用水及相关监督管理活动，适用《四川省城市供水条例》。”
“这样一来，既维护了法制统一，又解决了部门职权交叉问题。”他说。
立足引领 立法为改革保驾护航
在中央提出‘四个全面’的背景下，应该如何处理改革和立法的关系?
面对记者的提问，老潘侃侃而谈：“改革发展对立法的要求，已经不仅仅是对实践经验的总结，更要借助立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展;不仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，更要对改革进程和社会现实进行主动谋划、前瞻规划和先导推进。因此，一定要打破‘改革先行，立法确认’的思维定势，改变‘边抓牌边定规则’的老习惯，确立‘定好规则再抓牌’的新模式，充分发挥立法的导向功能和推动、保障作用。发挥立法的引领和推动作用，在于主动谋划立法工作，自觉地将地方立法放在全面改革大局之中。”
2015年10月1日正式实施的《四川省酒类管理条例》即是四川善用立法破除改革法治屏障的生动案例。
翻开该《条例》，一项项严格的规定跃入眼帘——“预包装白酒应当在标签标识上标注固态法白酒、液态法白酒、固液法白酒的执行标准”，“个人及家庭酿造的酒类，不得销售”……这样的一部法规被业内人士称为“史上最严”。
销售额占全国三分之一，拥有五粮液、泸州老窖、郎酒、剑南春等名酒品牌的白酒产业，早已是四川的一张名片。
然而长期以来，这个行业的多项积弊却饱受诟病——管理体制未理顺，酒类行政管理部门、质监部门同时对酒类生产企业核发许可证的两证并存状况长期存在;超过50%以上的白酒生产企业、作坊未取得生产许可证，对其监管缺乏规范;对已获得国家地理标志保护的‘泸酒’、‘宜宾酒’、‘川酒’等酒类产品的知识产权，如何加强法治保护以维护其质量信誉，提高其市场竞争力尚属空白;对于损害企业与消费者合法权益、扰乱酒类市场秩序的假冒伪劣名优白酒的泛滥，缺乏有效的法律惩处。
2013年的四川“两会”上，宜宾市代表团向四川省人大提交了关于修订《四川省酒类管理条例》的议案。随后人大常委会将其列入立法计划，进入人大自主立法程序，潘光霞受命担任《四川省酒类管理条例》起草小组组长。
“立法工作始于2013年4月，刚启动不久，白酒行业就遭遇‘严冬’。在后来的调研中，我们发现了许多严重的问题，如果不加以规范，川酒将面临走向绝境的危险。”
首当其冲的是白酒小作坊无证生产问题。
四川作为全国产酒大省，是全国90%以上原酒的出产地，全省有6000多家小企业、小作坊。
“十多年前国家不再对白酒小作坊颁发批生产经营许可证，可是小作坊又客观大量存在，没有生产经营许可证，导致了管理困难。”潘光霞说。
“经过反复的调研，最终我们在条例的第九条中开了‘大口子’——四川省内有一定规模的酒类生产企业可以到食品药品监督管理局重新办理生产经营许可证。”他说。“以前办证必须去北京，现在到省上就能办了。”
“一旦小企业办上了生产经营许可证，以前散装瓶里卖10元、20元的白酒，经过正规包装后可以卖到100至200元，在当前不主张消费名酒、品牌酒的情况下，为小企业创造了更大的生存空间，将是对四川省白酒产业的巨大促进。”
除了对“小作坊”“松绑”，《条例》还对对年份酒的的规范化经营作出了规定。
“国家对年份酒并没有严格的定义，市面上各式年份酒却又层出不穷，很长一段以来被诟病为白酒厂商忽悠消费者的‘数字游戏’。调研中我们发现，所谓的年份酒不过是老酒加新酒的勾兑，一旦贴上十年、二十年的标签，价格就贵得离谱。”潘光霞说。
虽然业界近年来对于规范年份酒的呼声渐高，但由于白酒酿造方法多样，年份酒国家检测标准制定面临多项技术性难题。到目前为止，国家仍没有通行的年份酒检测标准。
潘光霞在负责起草的过程中，将“年份酒生产者应当在配料表中标注各类基础酒、调味酒贮存年份及量比，并留存追溯、查验材料”的规定写入了《条例》。
“目前，许多在市面上流通的年份酒的生产企业根本不具备对产品进行科学标识以及向质监部门提供相关备案材料的基础条件，因此该条例中对产品年份、量比关系的标注及查验材料的留存所做的明确规定，事实上为年份酒生产企业设立了‘准入门槛’，对排查在年份酒生产上缺乏基本标准的酒企、规范年份酒生产销售方面将起到积极的作用。”他解释道。
《四川酒类管理条例》的出台，标志着四川在国家行业标准缺位的情况，在年份酒运营的规范化道路上迈出了“一小步”。
立足实际 立法需要抬头“看天气”也需“接地气”
自然资源丰富、风光迤逦、历史文化厚重的四川省是世界遗产大省，拥有着九寨沟、峨眉山——乐山、青城山、大熊猫栖息地、黄龙五处世界遗产，目前正在为申报蜀道为世界文化与自然遗产而努力。
然而，对世界遗产的保护和管理并非尽善尽美。今年10月，雅安市芦山县大川镇和宝兴县蜂桶寨乡因为一份网上流传的环境报告引起多方关注。报告称该区域内的国家级自然保护区及世界自然遗产大熊猫栖息地存在以“低效林改造”为名对天然林的成片砍伐的行为。
随后，国家林业局约谈了雅安市、芦山县、宝兴县政府和四川省林业厅相关负责人，提出严肃处理意见和整改要求。
“这一事件暴露出对世界遗产的保护、管理中的不足和法治的缺位。”潘光霞说。
在此特殊背景下，《四川省世界遗产保护条例》的修订工作格外受到关注。
2002年的《四川省世界遗产保护条例》操作性已不强，国家层面没有世界遗产保护管理的专门法律法规，对于《保护世界文化和自然遗产公约》也没有配套的管理办法，作为国内首部针对世界遗产的全面立法，《条例》修订过程中争议不断。
最大的争议在于机构的设置。
一审中，原条例中“世界遗产地县级以上地方人民政府应当建立世界遗产管理机构”被改为了“世界遗产地县级以上地方人民政府应当明确世界遗产管理机构”。
“虽只是两字的变动，意义却大不相同。‘明确’意味着可以指定一个原有机构进行管理，‘设立’意味着要新设立一个机构负责。后者的力度明显高于前者。”潘光霞说，“雅安天然林被砍伐的事情是个极大的教训——出事后很多天，虽然外界的报道已经炸开了锅，但是情况却未反映到省世界遗产保护管理办公室来，原因就是在于大熊猫栖息地这个世界遗产没有设立相应的机构。”
潘光霞坚持认为应当把“明确”改回“设立”。“首先‘建立世界遗产管理机构’是世界遗产保护公约的规定，中国加入了这个公约，并承诺执行该公约有关规定，就应当遵守;其次，四川省内其它的申遗工作也必须有相应机构开展具体工作，申遗成功后的具体管理工作也需要专门机构进行管理，以蜀道申遗为例，它涉及广元、绵阳、德阳等5个市，如果没有专门机构，该由谁来管?”
最终，经与省住建厅反复研究，法制委采纳了这一建议，并报省人大常委会审议通过。
《四川省世界遗产保护条例》出台背后，还有一个争议在于是否允许保护区内修建宾馆等基础设施。
一审中，有人提出应当禁止，听取省内世界遗产地管理机构、专家学者和部分政府机构的意见，并到乐山、广元等市实地调研后，潘光霞发现，如果对其完全禁止，不利于世界遗产地的保护，更不利于世界遗产的利用与发展，从而影响当地政府申遗的积极性。
最终，条例取消了禁止规定，将规定改为了“在‘保护区’内修建基础设施必须经省世界遗产主管部门审查同意。”
“治蜀兴川重在厉行法治”。如今行走在蜀中大地，无论男女老幼，这句话几乎无人不知。
如今，推进科学立法、民主立法，更有力地凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展，成为四川省人大和拥有立法权的地方人大的工作“新常态”。
法律不是冷冰冰的条文，它也有温度。以民意为土壤，正视民众诉求，关切群众所望，通过立法，最大限度地维护老百姓的利益，让群众享受到立法带来的制度红利、法治红利，是以潘光霞为代表的四川立法工作这的孜孜追求。
12月隆冬，雅西高速沿途大雪纷飞，潘光霞又奔波在去往攀枝花调研的路上。他说，法治四川的建设没有终点，自己作为一块砖瓦，也将永远在路上。(完)
（责任编辑：徐方）
